“En Chile menos del 10% de la carga se mueve por tren, mientras que en EE.UU. llega al 40%”

Sistema de doble stacking Indio cuya implementación podría estudiarse en Chile y que presenta algunas ventajas respecto al sistema norteamericano

Entrevista realizada por el sitio EMB a Francisco Godoy Reitze, Vicepresidente del IF

¿Cuál es el foco principal del Instituto Ferroviario hoy en día?

Actualmente, tenemos relación con muchas de las entidades involucradas en el sistema ferroviario y hemos trabajado en una serie de proyectos patrimoniales, como el rescate de tranvías antiguos y de promoción del sector. En general, tratamos de entregar un aporte técnico a las discusiones que se generan en este ámbito y estamos pendientes de las políticas estatales, pero aún no vemos una propuesta clara al respecto. Durante mucho tiempo, el ferrocarril de carga fue dejado de lado, porque las prioridades de inversión y los fondos disponibles alcanzaban solo para el transporte de pasajeros. Un ejemplo claro al respecto es el Puerto de Valparaíso.

En ese sentido, ¿qué diagnóstico hace del transporte de carga en Chile?
Me parece que podría desarrollarse un poco más respecto al actual crecimiento. En los últimos años, hemos evolucionado como país hacia una mayor demanda de transporte de carga, debido esencialmente a que el sistema económico y productivo ha ido creciendo. El desafío es grande, ya que en Chile menos del 10% de la carga se mueve por tren, mientras que en EE.UU. llega al 40%. Sin embargo, para lograrlo dependemos de varios factores, entre ellos, un compromiso gubernamental más fuerte para reconocer al ferrocarril como un medio de transporte importante. Las políticas de fomento e inversión siguen concentradas, esencialmente, en el transporte de carga de camiones.

¿Qué barreras siguen frenando el desarrollo del sistema de carga en Chile?
De acuerdo a lo antes señalado, me parece que esa mentalidad del Estado de Chile no favorece el crecimiento de este segmento. Por ejemplo, no ayuda mucho que el Ministerio de Obras Públicas sea una entidad independiente de la política de transportes. En este caso, es el Ministerio de Transportes quien tiene la tuición sobre el sistema ferroviario y una tuición parcial sobre el sistema portuario. De esta forma, es difícil tener una política unificada de transportes con una visión parcializada. Asimismo, me parece que también existe poco respeto por el sistema ferroviario en muchas zonas del país. Incluso, cuando el tren deja de pasar por un tiempo se tiende a sacar las vías férreas y modificar esos terrenos.

Finalmente, nuestra geografía también genera un problema, porque hay zonas muy poco densas como el norte y el extremo sur, a lo que se suma una extensa región montañosa que tampoco favorece su desarrollo.

Entonces, ¿qué papel le corresponde al Estado en esta materia?
Lo primero que se debe constatar es que proveer infraestructura de carreteras se está volviendo cada vez más caro. La primera oleada de concesiones fue rentable porque se licitó lo que había. Sin embargo, el subsidio que entrega hoy el Estado podría dar mejores resultados en otros ámbitos del transporte. En ese sentido, el ferrocarril tiene un mejor costo-efectivo. Por otro parte, es importante también que se empiecen a asumir compromisos de disminución de emisiones de carbono y, en ese sentido, cabe destacar que el ferrocarril emite mucho menos contaminantes que los camiones, a pesar de todas las mejoras que se les ha introducido a estos vehículos. No obstante, me parece que lentamente se ha ido generando un cambio al respecto, en la medida que las entidades ferroviarias han establecido una relación más cercana con la autoridad. Un ejemplo concreto es el proyecto Rancagua Express que va a dejar capacidad ferroviaria para el transporte de carga.

¿Qué rol juega el ferrocarril de carga en la cadena logística a nivel nacional?
El sistema de carga ferroviaria va a cumplir específicamente el rol que se le quiera dar. En países desarrollados, el papel que tiene es muy distinto al de nuestro país y varía mucho de un lugar a otro. El caso de Japón es un claro ejemplo de que no tiene una preponderancia muy grande, porque el ferrocarril tiene más bien una alta demanda de pasajeros y la carga se mueve más por cabotaje, debido a que sus ciudades más importantes son portuarias. En EE.UU., en tanto, tiene una gran importancia en la cadena logística, ya que el transporte de carga se mueve esencialmente por este medio y muchos CD se encuentran cerca de las vías. Finalmente, con respecto a Chile, resulta fundamental tener un ferrocarril que responda a las exigencias de la cadena logística en términos de recorridos y puntualidad en los horarios.

¿Qué ventajas posee la carga ferroviaria respecto a sistemas aéreos o de cabotaje?
Uno de sus principales beneficios es que es capaz de llegar de manera directa a las instalaciones en tierra. Es decir, se pueden instalar CD en zonas periféricas de la ciudad, a las que el ferrocarril puede acceder perfectamente si es que cuenta con la infraestructura necesaria.

Además, en general, es un sistema bastante más económico que el transporte de carga a través de camiones.

En ese sentido, ¿qué valor tiene la conexión intermodal en Chile?
La verdad es que a nivel local no existe un sistema intermodal muy desarrollado. Lo que se puede apreciar en mayor medida es el transporte de contenedores desde el puerto a los terminales terrestres. Más allá de eso, solo se pueden apreciar ciertos sistemas específicos de conexión intermodal en la minería. Pero, falta desarrollar estaciones de trasferencia adecuadas y las condiciones de operación que favorezcan este sistema.

¿Cuáles son los desafíos pendientes en el sistema de transporte de carga ferroviario?
Me parece que especialmente en la zona central del país hay que desarrollar el ferrocarril involucrando a todos los actores presentes en esta industria. De hecho, me parece que en la zona norte funciona mejor y está más afianzado, ya que la minería genera grandes volúmenes, pero además hay una mayor conciencia de la importancia de este medio. Por eso, es muy importante trabajar conjuntamente en promoverlo y darle el valor que se merece dentro del sistema de transporte. No obstante, el ferrocarril también se debe hacer querer jugando un rol más activo con la comunidad y demostrando el valor agregado que puede ofrecerle a esta.

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Infraestructura y Ferrocarriles en Chile ¿Cambios en el Estado?

Artículo elaborado para el Instituto Ferroviario de Chile por Jorge Inostroza Sánchez – Ex Presidente Directorio del Grupo de Empresas EFE.

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I. Contexto

Hace unos días en twitter un reconocido urbanista, en relación a una presentación de EFE sobre eventuales extensiones de Merval en Valparaíso-Viña, indicó “urge hacerlo”. Otro urbanista, de reconocimiento nacional, podría decir, en Concepción urge soterrar y mejorar el Biotren. En Puerto Montt existe una Asociación denominada “Tren para Chile” que demanda la reposición de trenes en el sur. San Antonio requiere conexión ferroviaria. La ruta 68 está colapsada ¿Una tercera pista? ¿Qué puertos desarrollamos?

Se requieren trenes, carreteras, puertos, embalses, hospitales, hasta, una conexión bioceánica con los países limítrofes. Dadas las múltiples necesidades, naturalmente se requiere observar las inversiones integradamente y jerarquizarlas de acuerdo a algún criterio. ¿O se prefiere que cada Institución ejecute sus propios proyectos? ¿Cuál es el plan maestro para Chile?, ¿Quién o quienes definen las estrategias de desarrollo de la infraestructura de nuestro País? O en definitiva ¿Qué tipo de País queremos para asegurar mínimamente la competitividad, el desarrollo y la calidad de vida de los chilenos? Pareciera no está a la vista.

 II. Propuesta del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI)

Analizando la estructura e institucionalidad del Estado existe cierta coincidencia con el comentario anterior sobre la falta de un cierto orden institucional para abordar, en una mirada integradora, la infraestructura como una importante dimensión productiva, de competitividad y de calidad de vida.

En abril pasado el Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI), integrado por los ex – Presidentes E. Frei, R. Lagos y S. Piñera, que además cuenta con la participación de reconocidos profesionales y académicos y también con empresarios y organizaciones relacionadas con la infraestructura y construcción, presentó un documento denominado “Políticas Publicas de Infraestructura. La Visión del Consejo de Políticas de Infraestructura”.

En su introducción propone como orientación estratégica principal algunos puntos como los siguientes:

  • Elevar la tasa de inversión en infraestructura pública (aumentos de productividad; servicios públicos de calidad y mejorar la calidad de vida de las personas).
  • Asegurar la calidad de la inversión pública
  • Desarrollar una política de infraestructura pública orientada a disminuir la concentración de la pobreza entregándoles accesos a servicios públicos
  • Mejorar la capacidad de los Gobiernos Regionales (planificación y ejecución local)
  • Enfatizar la asociación público-privada en sus diversos formatos, a la luz de las restricciones presupuestarias.

Incursiona además en proponer una institucionalidad para la infraestructura pública, constatando que existen más 10 instituciones (Ministerios y Empresas del Estado) que invierten en proyectos de infraestructura y que si bien existen instancias de coordinación no vinculantes, la organización ejecutora no necesariamente las implanta al momento de ejecutar su proyecto.

Según se afirma en el documento, entonces se requiere de una cierta institucionalidad que tenga la capacidad de hacer que los organismos ejecutores lleven adelante políticas y acuerdos establecidos en una agenda integral y de largo plazo. En esta línea se propone:

  • Crear por Ley un Consejo Nacional de Políticas de Infraestructura (CNPI) de carácter permanente, que:
  • Elabore la Política Nacional de Infraestructura (a 20 años) y que considere e integre los proyectos presentados por los diversos Ministerios.
  • Analice la brecha para actualizar los planes.
  • Evalué alternativas de financiamiento y asociación público-privada.
  • Presentar el Plan a la Presidencia y esta a su vez al Congreso, asegurando la continuidad de los planes, programas y proyectos.
  • Reformular el plan cada cuatro años, entre otros.
  • Esta Consejo estaría formado por un representante del Presidente de la Republica, los Ministros de OO.PP., Vivienda, Transportes, Agricultura, Hacienda y cuatro representantes del CPI (Sector privado especialistas en la materia).
  • Adicionalmente se hace cargo de proponer mecanismos de financiación que aseguren los flujos requeridos en el presupuesto público; revitalizar el sistema de concesiones (y APP), la creación del Fondo de Infraestructura y definir criterios de tarificación y subsidios.
  • Respecto de los ferrocarriles, propone además “Convertir a EFE en el Organo Rector de la Política Ferroviaria Nacional”, dotando a la empresa de las competencias necesarias para cumplir dichas funciones, para incrementar el uso del modo ferroviario y optimizar la red nacional de transporte. Sugiere intervenciones tales como:

 Dotar a EFE de las facultades necesarias para operar como Agencia Ferroviaria del País (validación y ejecución de la política ferroviaria que se diseñe en el marco de la Política Nacional).

  • Viabilidad para aumentar el transporte de carga desde un 4% a un 10% en diez años y pasajeros desde un 1% a un 5% en el mismo plazo.

  • Plan de inversiones para la conectividad e intermodalidad con camiones, puertos, entre otros (zonas de acopio, estaciones de transferencia y atención de público).
  • Que EFE promueva eventuales APP.
  • Legislar sobre cargas peligrosas, privilegiando el modo ferroviario por sus mayores seguridades.
  • Infraestructura de transporte urbano público masivo y de alto estándar en las 24 grandes ciudades.

Hasta aquí, hemos recopilado los grandes lineamientos y orientaciones estratégicas y registrado lo específico acerca del modo ferroviario. El documento del CPI abarca naturalmente la infraestructura para los recursos hídricos, espacios públicos, el modo carretero, la conectividad con países vecinos, la infraestructura portuaria y aeroportuaria, las telecomunicaciones y nuevas y más tecnologías para el transporte.

Creo es indispensable anotar que la propuesta del CPI involucra un importante cambio en la estructura e institucionalidad actual del Estado. Se crea una nueva Ley y se invaden territorios que han marcado sus límites hace ya muchos años.

Tengamos presente entonces que cualquier gestión de cambio de cierta profundidad, requiere del diseño de una ejecución y dirección estratégica eficiente que se haga cargo de observar este fenómeno de transición no solo desde la perspectiva racional, sino también desde lo conductual y del uso y estructuras de poder.

De lo descrito y ahora referido al modo ferroviario y a la empresa EFE (dos temas distintos), rescatemos los siguientes puntos para un breve análisis:

  • Integración de la Infraestructura y el Modo Ferroviario
  • Estructura e Institucionalidad para el Modo Ferroviario
  • Gestión de Proyectos en EFE
  • Notas Finales

 III.  Integración de la Infraestructura y el Modo Ferroviario

Vale repetir nuevamente que el modo ferroviario es el único indicado para el transporte de grandes volúmenes de carga, que tiene además muy bajas limitaciones para aumentar su capacidad (casi ilimitadas), que contribuye en un 75% menos en CO2 por tonelada-kilometro que los camiones, que descongestiona rutas y ciudades, que tiene una baja accidentabilidad, que mejora la cadena logística y hace más competitivo al País en cuanto a sus exportaciones e importaciones y que además, es el único modo que asegura continuidad operativa bajo criticas condiciones y/o catástrofes relevantes. Finalmente, que geopolíticamente es una herramienta de desarrollo estratégico de un País.

a) Conectividad e integración con Puertos (plataformas logísticas)

Tomemos como ejemplo el Puerto de Gran Escala posiblemente a construir en San Antonio y que requiere del modo ferroviario para acercarse a transferir alrededor de 25 a 30 millones de toneladas-año.

Sobre este trazado, EFE ya dispone de un estudio, al nivel de pre-factibilidad, que registra una TIR social del 16% y una inversión de alrededor de MMUSD 580. Se deberá re-trazar la salida de San Antonio a Santiago, considerando el impacto en la ciudad, en el uso de suelos y el desarrollo urbano y ambiental (humedal cercano). El trazado a Santiago por otra parte, debería mejorar sus actuales condiciones y capacidades, puentes para más de 25 toneladas por eje, túneles que dispongan del espacio para un eventual carga de doble contenedor, atraviesos por los pueblos y ciudades en soterramiento o alejado de los centros urbanos de cada uno. A la vista lo citado, se requiere coordinación e integración con Municipios, MOP, MTT, MINVU y otros.

Este proyecto ferroviario razonablemente no debería llegar al centro de Santiago. Se debe diseñar y construir un Centro de Intercambio Modal (CIM) en los alrededores (20 a 25 kilómetros de distancia), asegurando capacidad de almacenaje, de intercambio modal (tren a camión), de la vialidad y rutas que lo conecten con los diversos centros de consumo de Santiago. Como se aprecia, este proyecto tendrá un importante impacto vial y urbano.

¿Cuáles serán las rutas más adecuadas? ¿Qué efectos urbanos y en poblaciones aledañas habrá que mitigar? ¿Cómo se logra una conectividad eficiente en la macro-zona central?

Nuevamente aparece la necesidad de efectuar un cambio en la Institucionalidad y Estructura del Estado para una efectiva coordinación e integración con proyecto complementarios con el MTT, MOP, Vivienda, entre otros.

 b) Trenes de Cercanías y Regionales (Tranvías)

 Paralelamente y considerando ahora los trenes de cercanías o regionales para pasajeros (a lo menos en 5 o 6 ciudades), ¿es efectivamente posible seguir pensando que no es factible soterrar su ingreso al centro de una ciudad? ¿Cómo y dónde se conecta con el transporte interurbano y rural? ¿Cómo se facilita el intercambio de modos, al Metro, a buses, etc.? Los pasos desnivelados ¿serán de cargo del proyecto ferroviario o son de cargo del MOP o MINVU, según corresponda?

 ¿Quién diseña el desarrollo urbano alrededor de las estaciones, de modo de capturar eficientemente mayor rentabilidad social?

En este tipo de servicio ferroviario hay que tener muy presente que las necesidades por congestión e inclusión social son urgentes. Respecto de tiempos de viajes, por ejemplo, desde Melipilla a Santiago donde un trabajador demora 1 hora y 30 minutos en bus (trafico normal) y solo 40 minutos en tren. Esta condición afecta fuertemente la calidad de vida y también la productividad, generado naturalmente malestar ciudadano.

Otra vez se apela a una nueva institucionalidad integradora, asegurando puntos de transferencias y desarrollos urbanos.

c) Conectividad Bioceánica

Una decisión de alto impacto es cual complejo portuario, como y que conectividad ferroviaria ofreceremos a los Países vecinos para la conexión Asia-Pacifico.

- ¿El complejo del norte con los puertos de Iquique, Antofagasta y Mejillones, con Salta-Argentina y Paraguay, Brasil? Aquí ya Ferronor ha re-habilitado el servicio ferroviario y lo está operando.

-  Aguas Negras en la IV Región solo es un paso turístico y de baja escala.

- ¿O será el complejo de la zona central con San Antonio (Gran Escala), Valparaíso y Ventanas, por el paso Los Libertadores y la construcción de un túnel de baja altura? ¿Paso Las Leñas?

-  ¿O la conexión de los puertos de la VIII Región (Lirquen, San Vicente y Coronel), vía el paso Cardenal Samoré, por ejemplo?

Se aprecia entonces que las decisiones de infraestructura requieren de una mirada estratégica geopolítica en lo global y también de una mirada integradora y de la mayor eficiencia posible en lo interno. Es aquí donde el modo ferroviario debe estar contenido y que corresponda a una visión de País, a mejorar efectivamente nuestra competitividad, productividad y la calidad de vida de los chilenos.

Es entonces valorable la propuesta del CPI en cuanto crear de una instancia integradora de la infraestructura nacional. Más aun cuando los países limítrofes, como Perú está invirtiendo cerca del 4,5% del PIB sostenidamente los últimos 6 años y el Gobierno del Presidente Macri, en Argentina, pretende llegar a un 6%. En Chile se registran cifras notoriamente más bajas. ¿Podría haber, en el tiempo, un cierto debilitamiento geopolítico?

La creación por Ley de un Consejo Nacional es una opción que requiere el convencimiento y acciones concretas de actores relevantes que dispongan de la autoridad y poder para su implementación. Es entonces necesario crear una cierta masa crítica de Autoridades que lleven adelante el proyecto y más aún, enfrenten las eventuales tensiones sectoriales por mantener las bases de poder actual.

Esta masa crítica debería integrar-alinear o crear redes, con algunas “agencias” e Instituciones del Estado ligadas directamente a la infraestructura tales como por ejemplo el Consejo del Sistema de Empresas Públicas (SEP), que se relaciona con puertos, ferrocarriles, metros, entre otros.

 IV. Estructura e Institucionalidad para el Modo Ferroviario

Como hemos comentado, la elaboración de una Política de largo plazo para el desarrollo de la Infraestructura, con el previo análisis de brecha que al día de hoy tenemos y la mirada integradora de todos los sectores y modos, el CPI plantea una propuesta acerca de cómo darle estructura y un espacio organizacional e institucional para que se lleve adelante un plan maestro de largo plazo.

En este contexto, algunas consideraciones sobre organización e institucionalidad del modo ferroviario:

a) Tamaño de captura (escala)

El modo ferroviario y por tanto la “Organización denominada EFE”, tiene una bajísima participación en los mercados del transporte de carga y de pasajeros.

En carga, incluyendo el transporte ferroviario privado, se alcanza solo a un 9% y por tanto el sector caminero (principalmente) concentra alrededor de un 80%, dejando el resto a los otros modos (barco, avión). Si EFE deja de operar su 3,6% de participación en la carga, más allá de las empresas generadoras directamente involucradas, en el País no hay impacto operacional, público o político relevante. En suma, no crea tensión política que derive y obligue a definir objetivos estratégicos claros y por tanto en decisiones de inversiones relevantes. Solo se buscara salvar la crisis momentánea.

En el caso de pasajeros, con una participación aún menor, EFE no representa un actor relevante que frente a una paralización afecte seriamente a los ciudadanos o la economía del País. Exceptuando Merval, que con sus 22 millones de pasajeros-año, si representa un efecto público y político relevante en la V Región. En esta Filial probablemente habrá mayor disposición a entregar recursos.

Distinta es la situación de los camioneros, de las grandes empresas de buses e incluso de Metro que cuentan con un tamaño y escala de captura que les permite (si así lo desean), ejercer tensión pública y política.

En suma, desde el punto de vista estructural, EFE no tiene capacidad de captura y por tanto tiene limitaciones para a influir en la toma de decisiones sobre inversiones y desarrollo. Son otros, con una mirada integradora y de desarrollo futuro, los que deben sumar a los ferrocarriles en el desarrollo del País, cuestión que aún no se aprecia y se podría resolverse con la formación del Consejo Nacional de Infraestructura.

b) Institucionalmente EFE se relaciona con el MTT

Según la Ley de EFE, “se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones”.

En los últimos 35 años, EFE solo ha sobrevivido en base al canibalismo de sus equipos e infraestructura, constatando un generalizado y grave deterioro. Merval es y ha sido una rara excepción y salvo esfuerzos en el periodo del Presidente Lagos, inversiones a las que lamentablemente no se les dio continuidad, los distintos Gobiernos no han definido plan alguno para su desarrollo.

El modo caminero ya cuenta con una estructura de poder afianzada y ha sido una opción eficiente para asegurar conectividad a lo largo del País. Sin embargo, el desarrollo económico de los últimos años, con el aumento del parque vehicular, con las demandas de los puertos y otros, hacen ahora razonable también considerar el modo ferroviario.

Con estos antecedentes, EFE naturalmente no ha dispuesto de recursos para planear un eventual desarrollo tratando, simplemente, de subsistir. El MTT, por otra parte, cabeza visible de EFE ante el Gobierno y con las evidentes limitaciones dada su función sectorial (transportes y telecomunicaciones), debe naturalmente atender el sector de buses, caminero, puertos e infraestructura dedicada (y Metro, para el caso de Santiago).

De lo observado, si bien la relación institucional a través del MTT ha mostrado señales de apoyo al modo ferroviario y dada la continencia económica, se han abierto limitadas posibilidades para la empresa, quedando entonces la opción de que la propia empresa abra conversaciones y proponga su propio desarrollo con un banco de proyectos y alternativas de crecimiento.

Un primer esfuerzo en esta línea se efectúo durante los años 2014 y 2015, entregando una propuesta de un banco de 11 proyectos en junio de 2016, con estimaciones de inversión por MMUSD 9.700. Este banco de proyectos naturalmente fue presentado a las opciones institucionales vigentes tales como el MTT, el Comité de Ciudad, Vivienda y Territorio, entre otros.

Lo planteado por el CPI contempla que las agencias ejecutoras presenten sus planes y proyectos al Consejo Nacional. Este Consejo definirá un plan de largo plazo que contendrá los diversos proyectos pertinentes e integrados. Con esta estructura, eventualmente la relación de EFE con el MTT debería ser revisada y probablemente profundizarla aún más.

c) Relaciones con el Sistema de Empresas Públicas (SEP)

EFE, además del MTT, mantiene vínculos de control con el Sistema de Empresas Públicas (SEP).

Por distintas razones, y más aun considerando que el SEP también ejerce control sobre la gestión de los Puertos del Estado, no se registran intervenciones integradoras en cuanto al desarrollo de la infraestructura portuaria con el tren.

La relación de EFE con el SEP es más bien de control y auditoria respecto del cumplimiento de compromisos y situaciones financieras. El SEP, sea porque no es su rol, por falta de espacio institucional o por otras razones, ha limitado su ejercicio a auditoría y control, con baja intervención, aporte y apoyo al desarrollo de proyectos de infraestructura integrados con los ferrocarriles.

Es nuevamente, entonces, valorable la propuesta del CPI en cuanto a que EFE sea el Organo Rector de la Política Ferroviaria Nacional (validación y ejecución de la política y de un plan de inversiones), en el espacio institucional del Consejo de Nacional de Infraestructura, propuesta que debería cambiar la actual relación de EFE con el SEP.

 V.  Gestión de Proyectos y Gobierno Corporativo en EFE

A estas alturas del documento ya (supongo) ha quedado clara la necesidad de que los proyectos ferroviarios estén considerados e integrados en un plan maestro global y de largo plazo.

 a) Diseño y financiamiento de Proyectos

EFE, bajo el amparo de una institucionalidad que efectivamente le dé posibilidades al desarrollo del modo y sus proyectos, puede diseñar alternativas de soluciones logísticas multimodales y también para el transporte de pasajeros en trenes de cercanías, regionales o de mediano alcance.

A la luz de las experiencias sobre gestión de proyectos desde el Estado, no solo en EFE, pareciera razonable que:

- EFE y sus Filiales (regionalización) hagan solo las definiciones globales acerca de lo requerido. Una especie de ante-proyecto o ingeniería conceptual avanzada y deje, a los privados, la ejecución de la ingeniería de detalles y simultáneamente la construcción. Una suerte de proyecto “llave en mano”.

En un esquema como el presentado, naturalmente EFE como mandante, debe resolver las eventuales expropiaciones y la conducción del estudio de impacto ambiental (EIA), con la debida participación ciudadana previa o dentro del proceso regular. El resto y sus riesgos, podrían ser traspasados a los privados en una especie de Asociación Publico Privada (APP).

-Adicionalmente, dependiendo si un proyecto determinado es efectivamente concesionable, EFE podría entregar a un privado la totalidad del proyecto, incluso en el formato “BOT” (Construcción; Operación; Traspaso).

Por concesionable nos referimos a que los flujos derivados de los ingresos por tarifas u otros son suficientes para cubrir la inversión inicial, los costos operaciones y el debido margen para el privado. Otros formatos son del tipo APP.

Definir esta estrategia sobre el mandato que se hará a EFE y sus Filiales no es menor dada la escala y volumen actual de operaciones y las demandas de la ciudadanía en cuanto a consideraciones ambientales, mitigaciones y todo ello, con eficiencia en el manejo de los recursos asignados.

Ahora se aprecia la necesidad de cambio al interior del grupo de empresas EFE en cuanto a la gestión de proyectos. Este cambio también va a requerir esfuerzos de actores relevantes que alteren los ejercicios de poder y las estructuras que sostienen la situación actual.

b) Gobierno Corporativo en EFE

El Directorio de EFE es nombrado por el SEP, con participación del MTT y la Presidencia de la Republica.

El CPI, cuando propone que el Consejo Nacional de Infraestructura esté compuesto por un representante del Presidente de la Republica, uno del MOP, del MTT y del MINVU y además cuatro representantes del CPI y que sean técnicos del área privada en infraestructura, está buscando asegurar competencias técnicas, atribuciones y poder y además, transversalidad política.

El Directorio de EFE entonces, en una lógica de mayor eficiencia técnica, podría estar compuesto por un representante nominado por la Presidencia, uno del MTT (experiencia y relaciones con transportes), del MOP (integración con obras viales y camineras) y MINVU (desarrollo urbano). Los dos restantes, vía la alta dirección pública, podrían suplir otras especialidades y fundamentalmente su periodo debería extenderse as allá de un determinado gobierno, dando de esta forma cierta continuidad a los proyectos.

Un nuevo gobierno corporativo en EFE. He aquí otro cambio derivado de la propuesta general de crea una institucionalidad para la gestión integrada de la infraestructura en al País.

El Consejo del SEP: Dada la relación del SEP con agencias relacionadas con la infraestructura tales como puertos, ferrocarriles, metro y otros, evidentemente una mirada de este tipo podría también ser aplicable en la formación del SEP, asegurando su alineamiento con el Plan Nacional de Infraestructura.

Entonces, es considerable que el Consejo Directivo del SEP, al momento del nombramiento de sus integrantes, asegure que sus miembros aporten con efectiva experiencia primero en la gestión empresarial y luego muy puntualmente en competencias específicas en puertos, ferrocarriles, metro y sistemas postales, correspondiendo a las empresas que tiene a su cargo y control, integrando de este modo la red de infraestructura nacional.

 VI. La gestión de un Cambio (….en el Estado)

 Descrita la propuesta y objetivo estratégico sobre la infraestructura en el País, en suma “el que”, resulta no menor una breve mirada acerca “del cómo”.

La gestión de un cambio en una organización, dado el interesante e importante involucramiento de personas y equipos (conductas, resistencias, ejercicios de poder), es uno de los mayores desafíos del management. Aplicado al Estado, con sus normativas, estructuras, y sistemas que pueden ralentizar actividades de cambio, resulta aún mayor el desafío.

En una gruesa reducción de complejidad, existen variadas dimensiones y fases a considerar para aquellos que se encarguen de llevar adelante el cambio:

- Preparar y aclarar el proceso de Cambio: Se trata de demostrar detalladamente los motivos y razones para efectuar el cambio, debiendo como objetivo en esta fase, convencer, demostrar ampliamente los beneficios, en una base social amplia, sea de la comunidad en general y en los actores que tienen la autoridad para dejar avanzar o detener el cambio. Luego de esta primera fase (muy relacional y comunicacional), lograr establecer un cierto sentido de urgencia, habida cuenta la rapidez del Estado y la duración de un Gobierno. Se trata entonces de crear una coalición para el cambio, comunicar detalladamente y lograr el sentido de urgencia.

- Movilizar e iniciar acciones de Cambio: Efectuada la etapa anterior, dar efectiva autoridad a aquellas personas-cargos que estén por el cambio y ejerzan su autoridad en esta línea. Junto con ello, proporcionar los recursos necesarios que habría que dimensionar al inicio del proceso de modo de evitar detenciones. Seguidamente, por un efecto social y político, generar y comunicar logros de corto plazo, dando señales concretas de avances.

Al final de esta fase, se deben aplicar las transformaciones más fundamentales y que seguramente presentaran las mayores resistencias. Es el momento de ejercer el nuevo poder y autoridad.

 - Consolidar el Cambio: Cerrando el proceso, se deben publicar todas las normativas, ahora legales y obligatorias, para fijar las prácticas y conductas asociadas al nuevo estado. En ellas es necesario detallar, más allá de conductas específicas, también los motivadores que fijen la nueva situación.

¿Cuánto demorara la gestión de este cambio en el Estado? Una pregunta a tener muy presente.

NOTAS FINALES

 - Sin duda el aporte del CPI es interesante en cuanto ha tomado la iniciativa y puesto en la mesa una propuesta concreta sobre la cual trabajar o desarrollar otras opciones para la gestión de la infraestructura y desarrollo del País.

- El País y los ciudadanos no pueden esperar demasiado. Exigencias de calidad de vida, de conectividad, de inclusión social son demandas del aquí y el ahora y su déficit muestra el descontento con las políticas públicas y el con el ejercicio del poder.

- La gestión de este cambio en el Estado es el gran desafío. Habrá sin lugar a dudas lucha de poderes, intereses sectoriales, u otros que deberán ser contenidos por una masa crítica (actores relevantes, con atribuciones), que lleve adelante el proyecto, que busquen opciones alternativas y que convoquen a la sociedad a apoyar una propuesta de desarrollo.

No bastará con lo evidente o la racionalidad, el enfrentamiento estará en varios planos, algunos ni siquiera visibles y que probablemente ya están actuando sobre la propuesta.

- Para el modo ferroviario, la propuesta del CPI ofrece una oportunidad. Para EFE, como organización, le obliga a mirar su gestión y su Gobierno Corporativo de otra forma y también le demanda otras competencias.

- Finalmente, para el Estado y los que lo representan ocasionalmente, hay un deber ineludible de conducir al País a un desarrollo sostenible, sea para la calidad de vida de sus habitantes, para mejorar la competitividad, productividad y también su posición geopolítica. No podemos refugiarnos y disculparnos en la corta duración de un Gobierno o en un ciclo económico determinado, se requiere mirar más lejos.

La propuesta de Infraestructura y cambio del Estado está disponible y en la mesa.

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Reflexiones acerca del rol de EFE y el desarrollo del modo ferroviario en Chile

Automotor EFE italiano década de los 70 (fuente: internet)

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Por: Jorge Inostroza Sánchez – Ex Presidente del Directorio del Grupo de Empresas EFE

En sus orígenes, EFE como empresa autónoma del Estado, disponía claramente de cierta flexibilidad en su gestión. En esos momentos el modo caminero tenía una muy baja participación modal y también una baja presencia política, con muy poco que decir y por tanto “el sistema” era el ferrocarril y algunos caminos que lo alimentaban.

En la actualidad, la red vial se densificó fuertemente, con un esquema de inversión y mantención que descansa en una visión pública, mientras que EFE y la red ferroviaria fue reducida, con una óptica privada en términos de inversión y mantención.  Ahora “el sistema” es la red vial, con EFE solo como un actor con bajísima participación al que se le pide autofinanciamiento o que minimice las pérdidas, demanda principal ejercida por el Sistema de Empresas Publicas (SEP). En este nuevo escenario, ser empresa parece ser una carga para el Estado más que un modo que sustente el desarrollo del País o, en el límite,  siquiera una empresa-modo a defender públicamente.

Lo anterior es verificable, por ejemplo, al momento de evaluar proyectos de EFE, efectivamente se considera la competencia de los otros modos. Cuando se evalúan los otros modos, pregunta: ¿se considera la presencia del ferrocarril como alternativa?. El modo ferroviario no está presente.

Con esta ausencia y desde ya hace algún tiempo, la evaluación de proyectos ferroviarios está sujeta a rentabilidad social, pero al mismo tiempo operacionalmente se pide rentabilidad privada (o pérdida limitada) sea por higiene financiera o por estar constituida como Empresa y sometida a la SVS (Ley Sociedad Anónimas). Esta situación naturalmente implica contradicciones en inversión y operación.

De la historia y de la actualidad, pareciera razonable abordar la redefinición de “el sistema” donde EFE tenga un rol distinto. De otro modo, la difícil situación financiera y operacional se mantendrá en el tiempo.

Una primera aproximación

A esta fecha, la empresa EFE aun afectada por largos periodos de des-inversión y por tanto obligada a convivir con ciertos niveles de deterioro de sus actuales servicios e infraestructura, se encuentra intentando levantar estudios y proyectos en un limitado campo de acción, restringido sea tanto por los mecanismos de evaluación social actualmente vigentes, por falta de alguna institucionalidad que acoja y gestione su desarrollo, por la propia capacidad de la empresa en cuanto al diseño y propuestas de proyectos y también por cierto grado de baja credibilidad publica sobre su real capacidad de ejecución, todas cuestiones que afectan finalmente la asignación de recursos del estado, para el desarrollo del modo.

Dedicando solo un pequeño párrafo sobre la des-inversión, fenómeno de antigua data, en épocas recientes en el gobierno del Presidente Lagos, se hicieron importantes esfuerzos por reponer y relanzar los trenes. Lamentablemente no existió continuidad en dichas inversiones y se abandonaron muy rápidamente.

Para mantener la infraestructura mínima y servicios con niveles de calidad aceptables, una legítima aspiración, seria, a lo menos contar para evitar el franco deterioro, con una cifra de inversión a lo menos igual a la depreciación anual que se hace de la infraestructura y los equipamientos. Dicho de otra forma, el Estado podría aportar los fondos que aseguren el estándar de las vías, tanto para las inversiones existentes como para las nuevas. Esto, por ejemplo, es un símil con la mantención periódica que realiza vialidad de las vías bajo su tuición. Si bien esta situación solo ha sido mejorada a partir del año 2013 (35 años después), los aportes a la infraestructura no son del todo suficientes para la mantención de servicios de calidad y más aún, evitar ciertos deterioros.

Evaluación Social de Proyectos Ferroviarios

RED EFE al 2014 (Fuente: internet)

Sobre las metodologías del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) vigentes a la fecha, un gran y discutido tema, estas solo permiten considerar el valor del tiempo del tráfico directo e inducido en las demandas de los proyectos (ahorros de tiempo del sistema). De hecho, considera la resignación de viajes que se producen por las distintas opciones y tiempos de viaje que genera la nueva infraestructura/proyecto. Sin embargo, la cuestión más central radica en la inducción de tráfico de más largo plazo, como por ejemplo ampliación de conurbaciones, de una nueva ciudad satélite o grandes desarrollos urbanos. En este caso, las metodologías actuales no consideran este efecto indirecto. ¿Cómo sabemos que va a pasar en la ciudad en 20 años más?.

Existen casos (Metro de Hong Kong) donde se resuelve este problema de forma distinta. La Entidad a cargo planifica la ciudad, incluyendo la red de transporte y los asociados desarrollos inmobiliarios. En efecto, la única forma de alcanzar rentabilidad social (y privada) en estos proyectos de transporte masivo es extendiendo el horizonte de análisis, lo que permite capturar cambios en el uso de suelo, cuestión que como Estado hemos sido poco eficientes en generar y activar las condiciones para que efectivamente ocurra el escenario de uso de suelo deseado o aquel más  favorable.

Hoy EFE-FESUR tiene una interesante y nueva oportunidad para probar que una adecuada estrategia inmobiliaria pueda hacer aún más rentable la inversión social de mejorar la vía, en el corredor Concepción – Coronel, recientemente puesto en operación.

Aparece, entonces, una primera reflexión sobre la necesidad de hacerse cargo del nivel mínimo razonable que los servicios actuales de EFE pueden y deban prestar y por otra, la forma de aproximación y evaluación de los proyectos de intervención y desarrollo ferroviarios.

Un contexto más amplio

Con lo anterior, definir el papel de la empresa EFE y el desarrollo del modo ferroviario, debe intentar como primera cuestión quizás responder a la necesidad de identificar y asignarle un rol para la Empresa, es decir, definir el lugar que debe jugar la Empresa en el ámbito nacional, más allá de su funcionalidad como sistema de transporte.

En primer lugar, existe obviamente su rol funcional, en tanto empresa de transporte de bienes y personas. Sin embargo, esa función tiene dos circunstancias adicionales que deben ser consideradas. La primera se refiere a su condición en empresa pública, y por eso, como productora de bienes y servicios que reconozca un objetivo y un valor social en sus prestaciones.

La segunda circunstancia es que una empresa de ferrocarriles no limita su función al transporte sino que por su carácter y su propio despliegue, crea territorio, induce desarrollo económico y se transforma en una herramienta potente para la acción pública (similar a Vialidad).

Por estas razones, el ferrocarril es un instrumento portador de una serie de atributos para el sistema económico y social del país.

Estación Central de EFE en 2014 (fuente: internet)

El ferrocarril, en primer lugar, tiene capacidad de actuar como un agente del desarrollo económico y social. Su rol no se limita a la conectividad y capacidad de transporte, sino al potencial de incidir sobre factores del desarrollo, teniendo una función estratégica en la movilización de bienes y personas. Entonces es necesario identificar cuáles son los sectores económicos y de actividad que pueden y deben ser tratados con prioridad por el ferrocarril; igualmente, se debe definir el rol del ferrocarril en la conectividad y accesibilidad de poblaciones y personas, cuyo valor claramente va más allá del simple resultado económico de dicha operación.

Como un simple y reciente ejemplo, el premio nacional de Urbanismo, Sergio Baeriswyl, declaro a un periódico de circulación nacional, que a propósito del importante crecimiento de núcleos de comercio y servicios y con la respectiva densificación en el Gran Concepción (San Pedro de la Paz), no ha sido acompañado de un plan de infraestructura vial (Enero 2015), efecto que podría deberse a una cierta debilidad institucional que permitió a los operadores inmobiliarios ejecutar sus proyectos sin estudios de impacto que mitigaran sus intervenciones. Con los modelos de evaluación social hoy vigentes, la infraestructura ferroviaria solo puede seguir a la demanda efectiva, no tiene opción alguna en anticipar o ni siquiera acompañar desarrollos urbanísticos.

Es aquí que aparece entonces la necesidad de ajustar las herramientas metodológicas que si están disponibles, de modo de viabilizar estructuras de transporte masivo, acompañadas de desarrollos urbanos.

Contar con una red ferroviaria eficiente y operativa debe consistir entonces no solo en buscar las actividades o los nichos de mercado donde el ferrocarril debe maximizar su beneficio directo, sino en maximizar el beneficio de los usuarios del sistema y también un medio donde se plasman políticas públicas que expresan opciones sociales, estratégicas y políticas, más allá de su vinculación simple con el aparato productivo.

Uno de los aspectos centrales que aquí se debe destacar es precisamente la integridad del territorio, la seguridad de las comunicaciones, la capacidad de garantizar soberanía, su rol fundamental en situaciones de emergencia (terremotos u otras catástrofes; proyectos estratégicos nacionales, comunicación segura, etc.). En muchos de estos casos el valor del ferrocarril supera simplemente su capacidad de operar rentablemente.

Sin embargo, para cumplir estas funciones de alta rentabilidad e impacto social, es necesario que la empresa pueda igualmente asegurar el éxito comercial de su gestión global. Ello quiere decir que el ferrocarril tiene como misión el asegurar buenas operaciones nacionales y buenos resultados financieros, pero esos resultados deben inscribirse en una función de más largo alcance para la cual otras redes no tienen ni la condición ni la capacidad de precipitar.

En una consideración reduccionista, a diferencia de otras empresas del Estado, que operan en mercados al borde el monopolio, el ferrocarril opera en mercados abiertos donde existen otros modos y por tanto competencia. Si se define efectivamente buscar maximizar el bienestar social, es probable que nunca se alcance el equilibrio financiero debido a las fallas en el mercado de transporte. La existencia de externalidades en todos los modos, la cautividad de la demanda, la presencia de altos costos fijos, y otros factores hacen que la existencia de “buenos resultados financieros” sea difícil de alcanzar. Y si por otra parte se define maximizar el beneficio privado o el autofinanciamiento, el rol del modo estará acotado a solo a seguir la demanda, imposibilitando su rol de aporte, impacto y desarrollo del País.

Llegada del Biotrén a Coronel 2016 (fuente: biobiotv.cl)

El modelo de gestión a implementar es entonces central en la visión estratégica de la empresa. La ecuación de buenos resultados financieros y de buenos beneficios sociales no siempre es fácil y requiere de una definición conceptual y operativa innovadora que sea garante de estas condiciones. Hay aquí una tarea que le corresponde al Estado o al menos a EFE en términos de una propuesta abierta a los actores estatales y también a la sociedad en su conjunto. Esta cuestión parece de alguna manera resuelta en países desarrollados donde el ferrocarril sigue jugando un rol estratégico en la economía y en la conectividad nacional e internacional. Esos modelos deben ser estudiados y considerados para definir un adecuado modelo de negocios en conjunto con una empresa estratégica y de carácter social.

Las funciones y características de los ferrocarriles, si son exitosamente implementadas, deben también llevar a pensar en visiones de expansión y sobre todo de inserción social del sistema en el largo plazo.

En este sentido, la recuperación y estabilización de los ferrocarriles en un escenario de presencia evidente e influyente, que resulte de los planes a implementar, pero también de los resultados de esos planes, implica considerar de manera definitiva estos roles del ferrocarril, que se han debilitado, pero que se deben recuperar en una visión estratégica de la empresa y de la función de los modos ferroviarios.

Es entonces un objetivo un plan de inserción económico social del ferrocarril como agente del desarrollo económico y social a nivel nacional. Este objetivo debe ser coherente con el modelo de negocio y estar integrado con él en términos de resultados, organización y funcionalidad.

Esta tarea lleva también a discutir dos preguntas importantes y relevantes con la organización: las políticas de asociación público-privada que puede implementar la empresa y el rol de los subsidios en la gestión global y sus formas de implementación.

Estas dos cuestiones pueden ser cruciales para la definición del objetivo corporativo de definir e implementar el rol económico político y social de los ferrocarriles.

Consideraciones finales

Haciendo la natural abstracción de la coyuntura económica que sufre hoy el País, que todos esperamos sea lo más corta posible, a modo de cierre, solo de esta nota, se proponen las siguientes opciones y reflexiones:

 1. De lo expuesto, el rol de EFE podría ajustarse a solo seguir a la demanda. Es decir, desarrollar proyectos donde ya exista demanda suficiente para justificarlo y por tanto solo intentar resolver un problema ya existente, siendo este punto valido para la carga y los pasajeros

  • La actual respuesta de EFE con trenes de cercanías y atender demandas específicas de generadores de carga, están claramente en esta línea.
  • Cercanamente esta la función objetivo de autofinanciamiento operacional.

2. Otra mirada es que EFE, adicionalmente, sea participe en el desarrollo de la ciudad y centros de distribución y logística, asociados a una planificación de mayor aliento.

  • En este caso, impulsar o insertarse en proyecto de desarrollo urbano con demandas inciertas, pareciera posible solo con decisiones técnico-políticas (de Estado) que definan donde y como desarrollar los centros urbanos y centros de intercambio modal. Tren a Concepción?, Tren a Valparaíso?, a La Serena?
  • Más ampliamente, ¿Cómo participa EFE con el MTT-MOP-MINVU, por ejemplo, en la conectividad bioceánica que, alguna vez, alimentara nuestros puertos y generara fuertes impactos urbanos a lo largo de su trazado y de sus centros de intercambio?
  • Reduciendo el enfoque, para los proyectos actuales (Valparaíso – San Antonio – Melipilla – Batuco – Llanquihue/Pto Montt) pareciera también indispensable buscar mecanismos de asociación público-privada para efectuar, con cierta armonía, desarrollos inmobiliarios o parques industriales alrededor del tren que creen la demanda necesaria y “se haga ciudad”.
  • Para los nuevos proyectos, con los actuales mecanismos de evaluación social, pareciera razonable abordar proyecto a proyecto, donde se van a requerir, sin duda, de definiciones más bien estratégico-políticas.
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